Stadtpolizei Zürich - Fachstelle Crowd Management

Adrian Zemp von der Fachstelle Crowd Management der Stadtpolizei Zürich spricht über die Sicherheitskonzeption von Grossveranstaltungen und die Verantwortung von Veranstaltern und Behörden.

Adrian Zemp, Sie haben die Fachstelle Crowd Management der Zürcher Stadtpolizei aufgebaut. Wie kam es dazu?

In der Stadt Zürich waren die Zuständigkeiten bei Grossveranstaltungen immer etwas unklar geregelt. Ist es die Polizei oder die Feuerwehr? Nach der Loveparade-Tragödie in Duisburg im Sommer 2010 und der kurz darauf folgenden Streetparade hat der Stadtrat entschieden, die Sicherheit an Grossveranstaltungen sei ein polizeiliches Problem. Ich habe dann 2012 die Fachstelle Crowd Management aufgebaut. Aufgabe dieser Fachstelle ist die systematische Planung, Überwachung und Steuerung von Menschenmengen bei Grossveranstaltungen im öffentlichen Raum. Zu den Kernaufgaben gehören die Prüfung und Beurteilung von Gesuchen, Plänen und Sicherheitskonzepten der Veranstalter unter dem Fokus der Besucherlenkung und -Information. Gemäss den per 1.1.2015 in Kraft gesetzten Veranstaltungsrichtlinien kann die Behörde für Grossveranstaltungen ein Sicherheitskonzept verlangen. Ob ein Event als Grossveranstaltung gilt, hängt nicht nur von der Personenanzahl ab, sondern auch vom Veranstaltungsort. So stellt eine Veranstaltung mit 5000 Personen auf dem Sechseläutenplatz keinerlei Problem bezüglich der Menschenmenge dar. Trifft sich aber dieselbe Anzahl Personen auf dem Lindenhof, kann das zu problematischen Situationen führen. Die Veranstaltungen werden diesbezüglich mittels einer Matrix eingestuft und in drei Kategorien eingeteilt. Fällt die Veranstaltung in die Kategorie 2 oder 3, muss der Veranstalter zwingend ein Sicherheitskonzept erstellen, für kleinere Events ist das nicht zwingend, wird aber empfohlen. 

Wer schreibt die Sicherheitskonzepte – die Veranstalter selbst oder externe Fachleute?

Das Sicherheitskonzept zu schreiben ist Sache des Sicherheitsverantwortlichen, dieser kommt bei grossen Veranstaltungen oft aus einem Sicherheitsunternehmen. Das kann aber auch eine Privatperson sein. Bei der Erstellung des Sicherheitskonzeptes kommt es nicht auf die Länge, sondern auf den sicherheitsrelevanten Inhalt an. Wichtig ist in jedem Fall, dass eine saubere Risikoanalyse erstellt wird und dass eine Übersicht über die je nach Szenario zu treffenden Massnahmen vorhanden ist. Dann lege ich zusammen mit dem Sicherheitsverantwortlichen fest, wer was übernimmt. Früher hat es in den Sicherheitskonzepten geheissen: „Für die Sicherheit der Veranstaltung ist die Stadtpolizei zuständig.“ Das ist definitiv vorbei. Grundsätzlich ist der Veranstalter für die Sicherheit verantwortlich. Auch muss im Sicherheitskonzept die Kommunikation geregelt sein, was sehr wichtig ist. Der Veranstalter übernimmt die Kommunikation vor und während der Veranstaltung, wenn alles gut läuft. Bei einem Krisenfall muss die Kommunikation jedoch mit den Verantwortlichen der Polizei und Schutz und Rettung abgesprochen sein. In der Regel wird die Kommunikation dann vom Polizeisprecher übernommen.

Will dann keiner mehr verantwortlich sein?

Das ist nicht einmal der springende Punkt. Ein unerfahrener Veranstalter neigt unter Umständen dazu, voreilig Aussagen zu Ursachen und Schuldigen zu machen, die sich im Nachhinein als falsch erweisen. Es muss zwingend auch abgesprochen werden, was gesagt wird. Es darf nicht sein, dass widersprüchliche Aussagen über Tote und Verletzte gemacht werden. Bei solchen Vorfällen übernimmt aufgrund des Aufgabengebietes in der Regel die Polizei die Kommunikation, bei Ereignissen mit Bränden ohne Verletzte informiert die Feuerwehr. Im Kommunikationskonzept muss dies eindeutig festgehalten werden.

Wann geht die Veranstaltungsleitung vom Veranstalter zur Behörde über?

Sobald es einen Personenschaden gibt und Beweismittel gesichert werden müssen, übernimmt die Polizei die Einsatzleitung. Sie kann dann die Räumung eines Teilbereiches oder der gesamten Veranstaltung anordnen. Das Wetter ist ein anderes Thema: Eine Zürcher Behörde wird keine Veranstaltung wegen eines Wetterphänomens abbrechen, das ist Sache des Veranstalters. Die Behörden (Polizei und Schutz & Rettung) sprechen jedoch eine Empfehlung aus. Der Entscheid zum Abbrechen liegt jedoch letztlich immer beim Veranstalter.

Wenn es jetzt Schäden gibt, Personenschäden beispielsweise: Wann kommt der Punkt, an dem Sie die Veranstaltungsleitung übernehmen?

Im Sicherheitskonzept muss beschrieben sein, wer seitens Veranstalter bei einem Krisenfall zusammentrifft und über das weitere Vorgehen entscheidet. Das ist in der Regel der sogenannte Krisenstab, in welchem optimalerweise auch die Behörden (zumindest Polizei, Sanität und Feuerwehr) eingebunden sind. Wenn an einer Veranstaltung ein Problem eingetreten ist, trifft dieser Sicherheitsstab an einem vorbestimmten Ort zusammen und entscheidet über das weitere Vorgehen. Je nach Ausmass des Ereignisses informiert der Krisenstab den Einsatzleiter der Polizei, fordert entweder partielle Unterstützung an oder übergibt die Einsatzleitung gänzlich der Polizei. In der Regel können sehr viele Probleme vor Ort gelöst werden. Wenn z. B. an der Streetparade ein Lovemobile stehen bleibt oder wenn auf einer Bühne der Strom ausfällt, löst der Veranstalter dies in der Regel selbst. Bei kleineren Vorfällen oder Schlägereien muss der Veranstalter mit seinem Sicherheitspersonal versuchen, für Ordnung zu sorgen. Gelingt dies nicht oder können allfällige Straftäter durch den Sicherheitsdienst des Veranstalters zurückgehalten werden, erfolgt die Unterstützung der Polizei.

Bei einer solchen Veranstaltungsgrösse stellt allein der Abbruch schon ein Risiko dar ...

Ein Unter- oder sogar Abbruch einer Veranstaltung ist organisatorisch eine schwierige Aufgabe. Oft spielen dabei auch wirtschaftliche Aspekte eine Rolle. Deshalb ist es enorm wichtig, dass die Kriterien, Voraussetzungen und Verantwortlichkeiten für einen Veranstaltungsabbruch im Sicherheitskonzept genau beschrieben sind. Es muss unbedingt verhindert werden, dass bei einer Krisensituation endlose Diskussionen geführt werden. Die Zeit dazu ist schlicht nicht vorhanden! Es muss im Krisenfall eine Risikoabwägung gemacht werden. Bei einem Unwetter wird die Frage also lauten: Nehmen wir durch die Auswirkungen eines Unwetters (Hagel, Bäume, Äste oder Blitzschlag) allenfalls Verletzte oder Tote in Kauf – oder unterbrechen wir zum Schutz der Besucher die Veranstaltung und raten den Leuten, sich in Sicherheit zu bringen?

Bei 300’000 Leuten auf einer Umzugsroute kann eine falsche Gefahrenwarnung jedoch auch fatale Folgen haben, da eine plötzliche und schlecht umgesetzte Warnung an die Besucher eine Massenflucht auslösen kann, bei der es auch zu Verletzten kommen kann. Der Veranstalter muss also rechtzeitig über einen Abbruch einer Veranstaltung entscheiden, weshalb gerade für Wettergefahren im Sicherheitskonzept ein genauer Zeitplan vorhanden sein muss.

Wie verteilt sich die Verantwortung auf den Veranstalter und seinen Sicherheitsbeauftragten?

Der Veranstalter trägt die Gesamtverantwortung, er unterschreibt den Antrag für die Festbewilligung. In der Regel verfügt ein Veranstalter aber über einen Sicherheitsbeauftragten, der die Verantwortung für die Sicherheit übernimmt. Die Verantwortlichkeiten müssen aber wiederum im Sicherheitskonzept genau festgelegt werden. Bei einem Schadensereignis wird grundsätzlich eine Strafuntersuchung eingeleitet bei welcher Veranstalter und Sicherheitsverantwortlicher angeklagt werden. In diesem Fall stellt das Sicherheitskonzept das allerwichtigste Dokument dar. Es ist die eigentliche Rückversicherung eines Veranstalters. Mit dem Sicherheitskonzept deklariert ein Veranstalter, welche Risiken im Vorfeld berücksichtigt wurden, wie diese eingeschätzt wurden und welche Massnahmen der Veranstalter getroffen hat, um diese zu reduzieren.  

Ein grosses Spannungsfeld zwischen dem Veranstalter und seinem Sicherheitsverantwortlichen – der Sicherheitsverantwortliche möchte den Auftrag im Folgejahr natürlich wieder erhalten …

Natürlich und der Kostendruck ist enorm. Aber genau das kann und soll der Staat nicht übernehmen! Ein Veranstalter kann nicht einfach einen Event auf die Beine stellen, Gewinne abschöpfen und die Kosten und die Verantwortung dem Staat, also letztlich dem Steuerzahler, überlassen.

Wie viele Securitys ein Veranstalter für die Bewältigung seiner Aufgaben benötigt oder bereit ist zu engagieren, muss er selbst wissen und verantworten. Eine Vorgabe wird hier von staatlicher Seite nicht gemacht. Wenn er aber im Konzept für ein Hochrisikospiel der obersten Spielklasse nur 10 Securitys plant, werde ich hinterfragen, ob er damit seine Aufgaben wahrnehmen kann. Es gibt hier kein Gesetz, welches das regelt, was auch gut so ist! Ob auf einem Platz 5000 Hells Angels oder 5000 Kindergartenkinder feiern, ist doch ein Riesenunterschied – aber das Gesetz wäre immer das gleiche. In der Praxis sind ja die massgebenden Faktoren bei jeder Veranstaltung individuell: Ort, Gelände, Bodenbeschaffenheit, Infrastruktur, Programm, Zielgruppe, erwartete Besucher etc.

Deshalb gehört dies alles in eine Risikoanalyse. Es sind in beiden Fällen genau gleich viele Leute da, aber nur mit einem Gesetz kann man hier nicht unterscheiden.

Wann ist die Stadtpolizei und wann die Feuerpolizei für einen Anlass zuständig?

Die Feuerpolizei ist für alle Veranstaltungen in geschlossenen Arealen zuständig. Das kann irgendein Gebäude oder ein umzäuntes Gelände sein. Das „Touch the Lake“-Festival in Wollishofen lag zum Beispiel im Zuständigkeitsbereich der Feuerpolizei; das Gelände war eingezäunt, es gab Zutrittskontrollen. Wir von der Stadtpolizei sind bei Veranstaltungen auf öffentlichem, frei zugänglichem Grund zuständig.

Wie erfahren ist die Feuerpolizei in Sachen Crowd Management? Wendet sich diese Behörde dann auch an Sie?

Richtig, wir arbeiten sehr eng zusammen. Unsere Kollegen von der Feuerpolizei besuchen auch unsere Veranstaltungen und Ausbildungen zum Thema.

Und wie sieht es im Kanton aus?

Die meisten grösseren Veranstaltungen finden in Zürich oder Winterthur statt. Im Kanton wird das Thema Crowd Management noch nicht so spezifisch berücksichtigt.

Wie sieht die Zukunft im Bereich Veranstaltungssicherheit aus?

Mein Ziel ist ein nationales Gremium aus Veranstaltern und Vertretern aus Wirtschaft, Bildung, Forschung und Behörden, das landesweit gültige Richtlinien erarbeitet und publiziert. Das gäbe auch Planungssicherheit für die Veranstalter. Wichtig ist die Vernetzung innerhalb der Branche – das Migros-Kulturprozent kann hier ein starker Partner sein.

TA 2015

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